工业用地出让后能否修改规划？

某地工业用地出让后地方修改了国土空间规划，将该地块的规划用途改为公园绿地，甚至划入生态保护红线范围内。企业无法取得规划许可进行建设，导致土地闲置，引起行政复议和诉讼。土地出让后政府能否修改国土空间规划，如何保障相关权利人的合法权益，涉及行政优益权的行使、利益补偿机制的构建，笔者结合法理进行分析。

政府有权修改国土空间规划

规划修改具有合理性。2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，实行“多规合一”，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划。规划一经批复，就具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。城乡规划法明确，经依法批准的城乡规划，未经法定程序不得修改或者撤销，并规定了可以修改规划的五种情形。说明法律在维护规划稳定性的同时，也承认规划需要根据客观情况变化进行适时调整。

规划编制是基于对未来发展的预测，受制于编制时点的数据精度、认知水平和预测模型。由于现实中的经济社会发展情况存在不确定性，规划需要根据经济社会发展、生态环境保护、公共利益需求等因素进行动态调整。实践中常见的规划修改情形包括落实生态保护红线等国家重大战略部署、优化调整产业结构等城市空间布局、应对重大疫情防控等突发事件的需要。国土空间规划本质上是面向未来的空间治理工具，需要为了实现更高层次的公共利益进行修改。

修改规划是政府的行政优益权。根据2008年版国有建设用地使用权出让合同示范文本的要求，合同项下宗地在使用期限内，政府保留对该宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建时，应按届时有效的规划执行。2025年版在延续该规定的同时，作出了重要优化：土地使用期限届满土地权利人申请续期时，土地上已有建筑物豁免按照新的规划条件执行。

示范文本对政府在土地出让期限内规划调整权的保留，通常被认定为行政优益权在出让合同中的具体体现。行政优益权是法律规范赋予行政机关在履行职责过程中，为实现行政管理目标或维护国家、社会公共利益而享有的相较于行政协议中相对人的优先权和受益权。当客观情况变化导致协议继续履行可能严重损害公共利益时，行政机关可以突破契约相对性，单方变更或解除协议。

规划修改通常被认定为行政优益权的行使，而非合同保留权力。政府修改规划是其依据城乡规划法履行行政管理职能的法定行为，并非源于合同约定。即使出让合同中完全没有提及规划调整的条款，政府仍然可以依法调整规划。司法实践普遍将规划修改作为行政优益权来审查。最高人民法院在（2017）最高法行申4595号案例中明确，由于城市规划调整，出于公共利益的需要，区政府无法按照原来协议，要重新变更原协议内容，该变更属于政府单方变更，合法但应给予补偿。将规划调整引发的合同变更归入行政优益权的范畴。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》也明确，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

政府行使规划调整权不构成不可抗力或情势变更，但司法机关会审查是否出于公共利益需要，行政机关是否已对该解除或变更进行补偿。并非所有行政管理的需要都会被认定为公共利益，对于修改规划为商业用途并收回土地的，也有可能不被认定为行政优益权，可能承担违约责任。因此对于已经出让的土地，政府要按照最小侵害原则慎重修改规划，并按照城乡规划法等规定履行正当程序，包括必要性论证、征求利害关系人意见等，尽量减少规划修改对相对人的不利影响。

规划修改对土地使用权人的影响不同

国土空间规划是指导城乡建设和管理的重要依据，经依法审批后的城镇详细规划是核发各类建设项目规划许可的法定依据。规划修改后只能依据经过修改后的规划重新核定用途、容积率等规划条件，并出具规划许可。对已出让土地使用权人的影响，根据权利人是否取得行政许可有所不同。

已经依法取得建设工程规划许可证的土地使用权人，规划修改原则上不影响其继续建设。建设工程规划许可证一经颁发，即具有行政行为的公定力、确定力和执行力，非因法定事由、非经法定程序不得撤销或变更。规划修改属于政府单方行政行为，不能当然否定已颁发的行政许可效力。如果后续规划与已颁发的规划许可存在冲突，应当通过协商变更许可内容、给予合理补偿或收回土地使用权等方式妥善解决，而非简单否定土地使用权人的建设权利。其可以按照出让合同及规划许可载明的规划条件继续组织施工。工程竣工后，自然资源主管部门应按原规划许可进行规划核实，并出具规划核实材料。建设单位可以凭规划核实、竣工验收等材料向不动产登记机构申请办理不动产登记。

根据国有建设用地使用权出让合同示范文本的规定，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响。即规划修改前已依法取得的行政许可和已形成的建筑物权益，不受后续规划调整的影响。在此情形下，规划修改对土地使用权人的开发建设活动一般不产生实质性影响。土地使用权人申请按照新的国土空间规划改变土地用途或者调整规划条件后进行建设，应当视为新的行政审批事项，并非当然的期望利益，应当经过政府同意后重新签订土地出让合同，或者签订变更协议，并补缴土地出让金。

对于尚未取得建设工程规划许可证的土地使用权人，规划修改将导致其无法按照出让合同约定的规划条件申请办理规划许可，也就无法动工建设。特别是国土空间规划将工业用地改为公园绿地或划入生态红线的，将导致工业建设完全被禁止，开发建设目的无法实现，直接限制了权利人对土地的使用和收益，构成对物权的实质限制和侵害。同时，规划修改破坏了权利人的合理预期和投资计划，造成前期勘察设计、基础设施配套等投入落空，是土地闲置产生的一大部分原因，严重影响存量土地盘活利用。

应构建相关权利人的利益保护与补偿机制

有牺牲应当有补偿，这是法治国家的原则。行政机关可以基于公共利益的需要行使行政优益权修改规划，但应当对因此受到不利影响的权利人依法予以补偿。城乡规划法明确，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

从司法实践看，最高人民法院明确支持规划修改的补偿。对因公共利益修改规划导致出让合同无法履行的，法院一般认为属于行政优益权，要求适当补偿。对行政机关不符合法定条件或程序行使优益权的，可能会被认为构成违约，判决撤销该行为或承担违约责任。如在（2021）最高法民终347号案件中，法院认为，“土地规划调整导致不能履行土地出让义务的，构成违约”，判决政府除返还土地出让金外，还应当支付资金占用损失（按同期贷款利率二倍计算）。在（2017）最高法民终340号案件中，法院酌定以再次出让土地获得的土地出让金为基数，按15%比例确定赔偿金额。土地管理部门应当赔偿对方因其违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益”。

诚如（2020）最高法行申1160号认定，在实践中，因规划调整对宗地开发造成非根本性影响的，政府可以采取与用地人协商规划变更、提高容积率、增加开发利益等方式进行补偿，而并非均需要采取金钱补偿。针对规划修改导致的土地使用权人权益损害，建议参考《闲置土地处置办法》规定，采取多元化补偿方式分类处置。

一是协议有偿收回国有建设用地使用权。对于工业用地改为公园绿地或划入生态红线等无法继续工业开发的情形，首选方式是由政府与土地使用权人协商，有偿收回国有建设用地使用权。

二是置换土地。对于仍有工业开发需求的企业，可以采取置换土地方式，将企业安置到其他符合规划的工业用地上。同时，政府应当补偿因土地置换产生的搬迁费用、停产停业损失等。也有地方探索不对置换土地的用途进行限制。

三是调整土地用途、规划条件。如果规划修改后土地仍具备开发条件，只是用途或规划指标发生变化，可以协商改变土地用途或规划条件，签订变更协议或重新签订出让合同，并相应调整土地出让金，但应注意市场公平和程序公开，对非经营性用途转为经营性用途或改为商品住宅用地的应当收回后重新出让。

总之，工业用地出让后修改国土空间规划，是政府基于公共利益和行政优益权行使的法定职权，具有合理性，但必须出于公共利益的需要，并遵循法定程序，审慎行使，保障权利人的权利。